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    建立农村土地市场是农村发展的根本出路

    来源:博必发官网 时间:2016-01-05

    建立农村土地市场是农村发展的根本出路

    张锦明

    现行土地政策的局限性

    家庭联产承包责任制的实质,是不允许农民失去土地,并迫使农民与集体建立起土地的租赁关系,30年或者更长的时间内不变。“上交国家的”是实物或现金形式的税,“留够集体的”是以提留形式出现的租金。这种形式基本解决了农民的温饱问题,但是难以解决农民的致富问题。

    在实行家庭联产承包责任制的过程中,全国各地根据当地实际情况又制定了一些配套性的小政策,如:“两田制”将农民的包产地分为口粮田和责任田;“两地制”将集体土地分成长期包产地和机动包产地;有的规定长期包产地大稳定,机动包产地5年小调整;有的规定“以增等减,排队候补,长期大稳定,年度小调整”??林林总总的分合政策,使土地的规模越分越小。永兴镇洋渡村经过数次“小调整”,地块细碎分割十分严重,如2社农民李刚承包的1.7亩地,分布在12个不同的位置,最小的一块仅有0.02亩。

    集体对土地的垄断,加剧了土地的真正管理者——基层干部——利用垄断土地的优势地位对土地的使用者——农民——的索取;在现行财政体制的巨大压力下,这种索取的随意性日益增大,农民不堪重负,致使干群关系日益紧张,基层社会矛盾日益尖锐。

    由此可见,随着社会的发展,家庭联产承包责任制的局限性已经日渐显现。可以认为,这种土地制度的社会作用已经发挥到了极致,其路子已经走到了尽头,家庭联产承包责任制已经光荣地完成了它的历史使命。探索新的土地制度,尽快建立农村土地市场,已经是一种非常迫切的现实需要。这同在城市改革中,在以责任承包为主要内容的企业改革发展到一定的程度,最终不得深入到产权制度改革的状况大致无二。从这个意义上讲,农村改革现在已经远远地落后于城市改革了。

    建立农村土地市场的基本设想

    建立农村土地市场的核心是要在落实土地所有权的基础上,使土地的所有者能够在土地市场上实现公平合理的自由交易,前提是要解决现在的土地所有权缺位的问题,实现土地所有权的人格化。其内容大致为:

    核定地价。由县以上农业、国土、物价和财政、审计等权威机构根据土质、区位等基础条件分等级评估定价;

    低价出让。以核定价格的5%~10%的水平,向每一个农民限量有偿出让(无钱购买的农民可以先发证,凭证贷款购买);农房规划区以外的农民宅基地按核定价格全额出让,以刺激其集中建房;所获资金属村集体所有,集体可以用做村民的社会保障,也可以部分用作偿还历年的负债。县级政府向土地发售方征收土地交易税60%~80%,村自留40%~20%。 依法颁证。农民所购土地由县级人民政府颁发具有法律效力的土地所有权证,确定持证人拥有对土地所有权、经营权、收益权等权益自行处置(包括经营、买卖、馈赠、租赁等等)的权力;土地所有者有权按照核定的地价或当时市场价用土地做抵押申请银行贷款。 依法管理。城市居民和农村居民均可自由买卖土地;个人土地一旦进入市场交易,国家即对买方征收土地交易税;此项收入国家专项用于建立贫困农民的社会保障机制。 放开户籍管制。县城及其以下集镇,取消城乡户籍区别,鼓励通过出卖土地获得原始积累的农民到这些地方发展工商贸易。大中城市待条件成熟后,逐步向农民全面开放。 建立农村土地市场的重大意义

    经济意义:

    有利于加速土地集约经营的进程。土地所有者缺位,真正的流转机制难以形成;过分的分散经营,制约了新技术的普及和新品种推广,也制约了农产品商品率的提高。土地市场的

    建立,将促使土地向资金与人才相对集中的方向流转,有利于扩大生产规模,提高土地的利用率,促进农业产业化发展,提高农业生产率;有利于农业科学技术的普及应用,降低农产品生产成本,改善农产品品质;有利于增强我国农产品在国际市场的竞争力,适应WTO的挑战。

    有利于最大限度地减少对耕地的浪费。当前,由于土地所有者的实际缺位,耕地的增减与任何一个具体的个人并无切身的利益联系,土地浪费的状况难以从根本上得到有效的遏止。一是被各项非农建设项目大量低价征占,全国每年直接减少耕地面积估计不低于800万亩;二是农民对土地的掠夺式经营,大量施用化肥导致地力下降,土地的保墒能力越来越低;三是土地的闲置大量存在。由于种田成本太高,外出务工人员的承包地转包困难,又无权自己处置,致使撂荒的土地随着外出人员的增加不断增加;加之土地承包对象和面积的不断调整,不仅土地越调越小,而且充作户与户之间包产地疆界的田埂越来越多。遂宁市中区117万亩耕地,田埂面积达3.6万多亩。这些问题,只有当土地的所有者真正到位之后才有可能得到有效的遏止。

    有利于控制农村人口的过快增长。目前的土地制度在执行中虽然对计划外生育的人口作了一定的限制,但是,在交足了一定的超生罚款之后,集体依然承担着为新增人口调整划拨土地的义务。在这种情况下,很多农民并不存在“现有土地养不活过多人口”的压力,在计划生育的一片大好形势下,农村“黑娃”(超生子女)的增长势头,远远超过我们宣传的速度。土地一旦为农民个人所有,它对人口的承载能力就会由国家算术变为农民个人的算术,人口增长对国家的压力将会分解为所有的土地所有者的压力。生育状况与农民全家的长远利益相结合,将十分有助于改善农民的生育行为,有利于控制农村人口的过快增长。 社会意义:

    有利于促进城市和农村人口的双向流动,加速农村小集镇的发展。要使农村致富必须减少农民;减少农民的方式是允许一部分农民在土地市场的作用下永远失去土地,改变农民身份;政府通过户籍等政策鼓励失去土地的农民主要向小集镇流动和集中,缓解人口的大量迁徙带给大中城市的压力;通过税收物价等政策鼓励农民将出售土地所获得的原始积累用作在小集镇发展工商贸易等经济活动,这将十分有助于集镇的建设和发展。以遂宁市中区为例;全区现有农民110万人,有集镇32个,集镇人口约18万左右,平均每个集镇不足6000人;如果每个集镇平均发展到2万人,即可减少农民45万人。最近,该区开展新农村建设,利用土地政策,靠近集镇大量集中规划农民新居,吸引了大批的建房资金和农业人口向集镇集中,人口仅14000余人的步云乡,近三年就吸引社会资金1.4万元投向集镇,集镇规模比三年前扩大近1倍。土地市场建立后,这样的进程将会进一步加速。土地进入市场之后,使城市的社会资金向农村流动成为一种现实的可能,为有眼光、有专长、有实力的城市人口进入农村发展农业开辟了通道,他们将同农村现有的专业大户一起,成为农村未来新的生产力的代表,为农业的发展创立新的组织形式,注入新的活力,为继续留在农村的农民就地创造新的就业机会。或城市贫民。这种担心是建立在对农民的基本生存能力和判断能力完全不信任的基础之上的。土地一旦成为家产,农民会比以往任何时候都更清楚土地对于自己及其家庭的利害关系,为了子孙后代的切身利益,他必须加倍珍惜这份土地,除非他已经有了充分的理由认定失去土地之后家庭所有成员的眼前和长远利益都会发展得更好,那他绝不会轻易卖掉自家的土地。当然也有极少数好吃懒做好逸恶劳的人完全有可能为了一时的痛快卖光吃光,但这与土地制度的本身并无直接的联系,这种人数量极少,他们的生存状况在现行的土地制度下仍然不可能得到明显的改善。

    政治意义:

    有利于转变政府职能,精干基层政府机构。土地市场的建立,将使土地的价格与农产品的价格形成十分紧密的内在联系,迫使土地所有者和农业生产者必须关心市场、面对市场组

    织生产;农业生产经营业主的涌现,还将为农村税费合一的改革奠定坚实的体制和经济基础,这些都使政府得以从农业生产和土地经营等具体的经济活动和各项提留的征收中解脱出来。届时,乡政府的主要精力应用于举办公益性的社会事业,大量履行乡政府经济管理职能的行政人员,可以转变身份,依托现有的农经站、农技站、农机站等上级政府下伸的农村经济管理部门,组建农工商联合公司,不仅可以为农业的产前、产中、产后有偿提供技术、信息、市场服务,也为大量充斥于乡镇的政府冗员开辟了撤退的空间。

    有利于减轻基层政府债务,维护基层政权的正常运转。当前很多乡镇的巨额负债,已经成为困扰基层干部的一个解不开的死结,给基层政权的正常运转造成了严重的负面影响。遂宁市中区目前乡镇债务总额达2亿6000万元,乡镇平均负债800万元,最高的三家镇高达2000万元。在广大的西部地区,乡镇负债的问题已经普遍存在,这是一个躲不了绕不开甩不掉的十分严峻的现实问题,如不妥善解决,将严重威胁基层政权的巩固和稳定。土地是资源也是资产,实现土地所有权的人格化,建立农村土地市场,对于盘活这笔巨额财产,维护基层政权的稳定,具有十分重要的现实意义。遂宁市中区现有耕地117万余亩(不含3.6万亩田埂),设想如果以每亩地200元的价格卖给农民,即可以变现资金2.34亿元。这笔资金政府如果通过向土地的发售单位征税的形式,集中一半用于偿还乡镇政府债务(其余部分建立农村社会保障制度,专门用于向农村贫困人员施救),则可大大缓解乡镇政府巨额债务的压力。

    土地制度是国家最基础的社会经济制度,它的每一次变革对于整个社会产生的连锁影响可能都是十分巨大的。因此,不管何种方案,都不宜在短期内全面展开,但是应该允许和鼓励基层在一定的范围内积极地探索和实验——因为现行的制度必须改革,这已经无庸质疑。

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